【民政上】
○第一道
臣闻王道之至于民也，其亦深矣。贤人君子，自洁于上，而民不免为小人；朝廷之间，揖让如礼，而民不免为盗贼，礼行于上，而氵㸒僻邪放之心起于下而不能止。此犹未免为王道之未成也。王道之本，始于民之自喜，而成于民之相爱。而王者之所以求之于民者，其粗始于力田，而其精极于孝悌廉耻之际。力田者，民之最劳，而孝悌廉耻者，匹夫匹妇之所不悦。强所最劳，而使之有自喜之心，劝所不悦，而使之有相爱之意。故夫王道之成，而及其至于民，其亦深矣。古者天下之灾，水旱相仍，而上下不相保，此其祸起于民之不自喜于力田。天下之乱，盗贼放恣，兵革不息，而民不乐业，此其祸起于民之不相爱，而弃其孝悌廉耻之节。夫自喜，则虽有太劳而其事不迁；相爱，则虽有强很之心，而顾其亲戚之乐，以不忍自弃于不义。此二者，王道之大权也。方今天下之人，狃于工商之利，而不喜于农，惟其最愚下之人，自知其无能，然后安于田亩而不去。山林饥饿之民，皆有盗跖趑趄之心，而闺门之内，父子交忿而不知友。朝廷之上，难有贤人，而其教不逮于下。是故士大夫之间，莫不以为王道之远而难成也。然臣窃观三代之遗文，至于《诗》，而以为王道之成，有所易而不难者。夫人之不喜乎此，是未得为此之味也。故圣人之为诗，道其耕耘播种之势，而述其岁终仓廪丰实，妇子喜乐之际，以感动其意。故曰：“良耜，ㄈ载南亩。播厥百谷，实函斯活。或来瞻女，载筐及。其饣襄伊黍，其笠伊纠。其斯赵，以薅荼蓼。”当此时也，民既劳矣，故为之言其室家来饣盍而慰劳之者，以勉卒其业。而其终章曰：“荼蓼朽止，黍稷茂止，获之桎桎，积之栗栗。其崇如墉，其比如栉。以开百室，百室盈止。妇子宁止，杀时享牡。有救其角，以似以续，续古之人。”当此之时，岁功既毕，民之劳者，得以与其妇子皆乐于此，休息闲暇，饮酒食肉，以自快于一岁。则夫勤者有以自忘其勤，尽力者有以轻用其力，而狼戾无亲之人有所慕悦，而自改其操。此非独于诗云尔，导之使获其利，而教之使其乐，亦如是云。且民之性固安于所乐，而悦于所利。此臣所以为王道之无难者也。盖臣闻之，诱民之势，远莫如近，而近莫如其所与竞。今行于朝廷之中，而田野之民无迁善之心，此岂非其远而难至者哉？明择郡县之吏，而谨法律之禁，刑者布市，而顽民不悛。夫乡党之民，其视郡县之吏，自以为非其比肩之人，徒能畏其用法，而袒背受笞于前，不为之愧。此其势可以及民之明罪，而不可以及其隐慝。此岂非其近而无所与竞者邪？惟其里巷亲戚之间，幼之所与同戏，而壮之所以共事，此则其所与竞者也。臣愚以为，古者郡县有三老、啬夫，今可使推择民之孝悌、无过、力田不惰、为民之素所服者为之。无使治事，而使讥诮教诲其民之怠惰而无良者。而岁时伏腊，郡县颇置礼焉以风天下，使慕悦其事，使民皆有愧耻勉强不服之心。今不从民之所与竞而教之，而从其所素畏。夫其所素畏者，彼不自以为伍，而何敢求望其万一。故教天下自所与竞者始，而王道可以渐至于下矣。
○第二道
臣闻三代之盛时，天下之人，自匹夫以上，莫不务自修洁，以求为君子。父子相爱，兄弟相悦，孝悌忠信之美，发于士大夫之间，而下至于田亩，朝夕从事，终身而不厌。至于战国，王道衰息，秦人驱其民，而纳之于耕耘战斗之中，天下翕然而从之。南亩之民而皆争为干戈旗鼓之事，以首争首，以力搏力，进则有死于战，退则有死于将，其患无所不至。夫周秦之间，其相去不数十百年。周之小民皆有好善之心，而秦人独喜于战攻，虽其死亡而不肯以自存，此二者臣窃知其故也。夫天下之人，不能心知礼义之美，而亦不能奋不自顾以陷于死伤之地。其所以能至于此者，其上之人实使之然也。然而闾巷之民，劫而从之，则可以与之侥幸于一时之功，而不可以望其久远。而周秦之风俗，皆累世而不变，此不可不察其术也。盖周之制，使天下之士孝悌忠信，闻于乡党而达于国人者，皆得以登于有司。而秦之法，使其武健壮勇，能斩捕甲首者，得以自复其役，上者优之以爵禄，而下者皆得役属其乡里。天下之人，知其利之所在，则皆争为之，而尚安知其他？然周以之兴，而秦以之亡，天下遂皆尤秦之不能，而不知秦之所以使天下者，亦无以异于周之所以使天下。何者？至便之势所以奔走天下，万世之所不易也。而特论其所以使之者，何如焉耳？今者天下之患，实在于民昏而不知教。然臣以为，其罪不在于民，而上之所以使之者，或未至也。且天子之所求于天下者，何也？天下之人，在家欲得其孝，而在国欲得其忠，弟兄欲其相与为爱，而朋友欲其相与为信，临财欲其思廉，而患难欲其思义，此诚天子之所欲于天下者。古之圣人，所欲而遂求之，求之以势而使之自至。是以天下争为其所求，以求称其意。今有人使人为之牧其牛羊，将责之以其牛羊之肥，则因其肥瘠，而制其利害。使夫牧者趋其所利而从之，则可以不劳而坐得其所欲。今求之以牛羊之肥瘠，而乃使之尽力于樵苏之事，以其薪之多少而制其赏罚之轻重，则夫牧人将为牧邪？将为樵邪？为樵，则失牛羊之肥；而为牧，则无以得赏。故其人举皆为樵，而无事于牧。吾之所欲者牧也，而后樵之为得，此无足怪也。今夫天下之人，所以求利于上者，果安在哉？士大夫为声病剽略之文，而治苟且记问之学，曳裾束带、俯仰周旋，而皆有意于天子爵禄。夫天子之所求于天下者，岂在是也！然天子所以求之者惟此，而人之所由以有得者，亦惟此。是以若此不可却也。嗟夫！欲求天下忠信孝悌之人，而求之于一日之试，天下尚谁知忠信孝悌之可喜，而一日之试之可耻而不为者？《诗》云：“无言不酬，无德不报。”臣以为欲得其所求，宜遂以其所欲而求之，开之以利而作其怠，则天下必有应者。今间岁而一收天下之才，奇人善士，固宜有起而入于其中。然天下之人，不能深明天子之意，而以其所为求之者，止于其目之所见。是以尽力于科举，而不知自反于仁义。臣欲复古者孝悌之科，使州县得以与今之进士同举而皆进，使天下之人，时获孝悌忠信之利，而明知天子之所欲。如此则天下宜可渐化，以副上之所求。然臣非谓孝悌之科必多得天下之贤才，而要以使天下知上意之所在，而各趋于其利，则庶乎其不待教而忠信之俗可以渐复。此亦周秦之所以使人之术欤！
○第三道
臣闻圣人将有以夺之，必有以予之，将有以正之，必有以柔之。纳之于正，而无伤其心，去其邪僻，而无绝其不忍之意。有所矫拂天下，大变其俗，而天下不知其为变也。释然而顺，油然而化，无所龃龉，而天下遂至于大正矣。盖天下之民邪氵㸒不法、纷乱而至于不可告语者，非今世而然也。夫古者三代之民，耕田而后食其粟，蚕缫而后衣其帛。欲享其利，而勤其力；欲获其报，而厚其施；欲求其父子之亲，则尽心于慈孝之道；欲求兄弟之和，则致力于友悌之节；欲求夫妇之相安、朋友之相信，亦莫不务其所以致之之术。故民各治其生，无望于侥幸之福，而力行于可信之事。凡其所以养生求福之道，如此其精也。至其不幸而死，其亲戚子弟又为之死丧祭祀、岁时伏腊之制，所以报其先祖之恩而安恤孝子之意者，甚具而有法。笾豆簋、饮食酒醴之荐，大者于庙，而小者于寝，荐新时祭，春秋不阙。故民终三年之忧，而又有终身不绝之恩爱，惨然若其父祖之居于其前而享其报也。至于后世则不然。民怠于自修，而其所以养生求福之道，皆归于鬼神冥寞之间，不知先王丧纪祭祀之礼。而其所以追养其先祖之意，皆入于佛老虚诞之说。是以四夷之教，交于中国，纵横放肆。其尊贵富盛拟于王者，而其徒党遍于天下，其宫室栋宇、衣服饮食，常侈于天下之民。而中国之人、明哲礼义之士，亦未尝以为怪。幸而其间有疑怪不信之心，则又安视而不能去。此其故何也？彼能执天下养生报死之权，而吾无以当之，是以若此不可制也。盖天下之君子尝欲去之，而亦既去矣，去之不久而远复其故。其根之入于民者甚深，而其道悦于民者甚佞。世之君子，未有以解其所以入，而易其所以悦，是以终不能服天下之意。天下之民以为养生报死皆出于此，吾未有以易之，而遂绝其教。欲纳之于正而伤其心，欲去其邪僻而绝其不忍之意，故民之从之也甚难。闻之曰：“川竭而谷虚，丘夷而渊实。作乎此者，必有以动乎彼也。”夫天下之民，非有所悦乎佛老之道，而悦乎养生报死之术。今能使之得其所以悦之实，而去其所悦之名，则天下何病而不从？盖先王之教民养生有方，而报死有礼。凡国之赏罚黜陟，各当其处，贫富贵贱，皆出于其人之所当然。力田而多收，畏法而无罪，行立而名声发，德成而爵禄至。天下之人皆知其所以获福之因，故无惑于鬼神。而其祭祀之礼，所以仁其祖宗而慰其子孙之意者，非有卤莽不详之意也。故孝子慈孙有所归心，而无事于佛老。臣愚以为，严赏罚，敕官吏，明好恶，慎取予，不赦有罪，使佛老之福不得苟且而惑其生；因天下之爵秩，建宗庙，严祭祀，立尸祝，有以塞人子之意，使佛老之报不得乘隙而制其死。盖汉、唐之际，尝有行此者矣，而佛老之说未去；尝有去者矣，而赏罚不详、祭祀不谨，是以其道牢固而不可去，既去而复反其旧。今者国家幸而欲减损其徒，日月削将至于亡。然臣愚恐天下尚犹有不忍之心。天下有不忍之心，则其势不可以久去。故臣欲夺之而有以予之，正之而有以柔之，使天下无憾于见夺，而日安其新。此圣人所以变天下之术欤！
○第四道
臣闻管子治齐，始变周法，使兵民异处。制国为二十一乡，工商之乡六，而士乡十五。制鄙以为五属，立五大夫，使各治一属之政。国中之士为兵，鄙野之民为农，农不知战而士不知稼，各治其事而食其力。兵以卫农，农以资兵。发兵征行，暴露战斗，而农夫不知其勤；深耕疾耨，沾体涂足，而士卒不知其劳。当是之时，桓公南征伐楚、济汝，逾方城，望汶山；北伐山戎，弗刂零支，斩孤竹；西攘白狄，逾大行，渡辟耳之溪。九合诸侯，筑夷仪，城楚丘，徜徉四方。国无罢敝之民，而天下诸侯往来应接之不暇。及秦孝公欲并海内，商君为之唱谋，使秦人莫不执兵以事战伐，而不得反顾而为农。阴诱六国之民，使专力以耕关中之田，而无战攻守御之役。二者更相为用，而天下卒以不抗。何者？我能累累出兵不息，而彼不能应；我能外战而内不乏食，而彼必不战而后食可足。此二者管仲、商鞅之深谋也。自管仲死，其遗谋旧策，后世无复能用，而独其分兵与民之法，遂至于今不废。何者？其事诚有以便天下也。今夫农夫竭力以辟天下之地，醵其所得以衣食天下之武士，而免其死亡战斗之患。此人之情，谁不可者？然当今天下之事，与管仲、商鞅之时则已大异矣。古者霸王在上，仓廪丰实，百姓富足，地利已尽，而民未乏困，当此之时，谓之人有余。今天下之田，疾耕不能遍，而蓬蒿藜莠实尽其利，人不得以为食，禽兽之所蕃息，当此之时，谓之地有余。古之圣人，人有余，则务在于使人，是以天下之人虽其甚蕃，而举无废功。地有余，则务在于辟地，是以天下之地，虽其甚宽，而举无遗力。今也海内之田，病于有余，而上之人务在于使人，不已过哉！臣观京师之兵，不下数十百万，沿边大郡，不下数万人，天下郡县千人为辈，而江淮漕运之卒，不可胜计，此亦已侈于使人矣。且夫人不足，而使人之制不为少减，是谓逆天而违人。昔齐桓之世，人力可谓有余矣，而十五乡之士不过三万，车不过八百乘。何者？惧不能久也。方今天下之地，所当厚兵之处，不过京师与西边、北边之郡耳。昔太祖、太宗既平天下，四方远国或数千里，以为远人险讠皮，未可以尽知其情也，故使关中之士往而屯焉，以镇服其乱心。及天下既安，四海一家，而因循久远，遂莫之变。夫天下之兵，莫如各居其乡，安其水土而习其险易，而特病其不知战。故今世之患，在不教乡兵，而专任屯戍之士，为抗贼之备。且天下治平，非缘边之郡，则山林匹夫之盗，及其未集而诛之，可以无事于大兵。苟其有大盗，则其为变，故亦非戍兵数百千人之所能制。若其要塞之地，不可无备之处，乃当厚其士兵以代之耳。闻之古者良将之用兵，不求其多，而求其乐战。今之为兵之人，夫岂皆乐乎为兵哉？或者饥馑困踬，不能以自存，而或者年少无赖，既入而不能以自脱。盖其间常有思归者矣。故臣欲罢其思归之士，以减屯戍之兵，虽使去者太半，臣以为处者犹可以足于事也。盖古者有余则使之以宽，而不足则使之以约。苟必待其有余，而后能办天下之事，则无为贵智矣。
○第五道
臣闻近代以来，天下之变备矣。世之君子随其破败而为之立法，补苴缺漏，疏剔棼秽，其为法亦已尽矣，而后世之弊常不为之少息。其法既立而旋亡，其民暂享其利而不能久。因循维持至于今世，承百王之弊，而独受其责，其病最为繁多，而古人已行之遗策，又莫不尽废而不举，是以为国百有余年而不至于治平者，由此之故也。盖天下之多虞，其始自井田之亡。田制一败，而民事大坏，纷纷而不可止。其始也，兼并之民众而贫民失职，贫者无立锥之地，而富者田连阡陌，以势相役，收太半之税。耕者穷饿，而不耕者得食。以为不便，故从而为之法曰：限民名田，贵者无过若干，而贫者足以自养。此董生之法也。天下之人，兼并而有余，则思以为骄奢。骄奢之风行于天下，则富者至于破其资畜，而贫者耻于不若，以争为盗而不知厌。民皆有为盗之心，则为之上者甚危而难安，故为之法曰：立制而明等，使多者不得过，而少者无所慕也，以平风俗。此贾生之法也。民之为性，丰年食之而无余，饥年则转死沟壑而莫之救。富商大贾乘其不足而贵卖之，以重其灾，因其有余而贱取之，以待其敝。予夺之柄归于豪民，而上不知收，粒米狼戾而不为敛，藜藿不继而不为发，故为之法曰：贱而官为籴之，以无伤农，贵而官为发之，以无伤末。小饥则发小熟之敛，中饥则发中熟之敛，大饥则发大熟之敛。此李悝之法也。古者三代之兵，出而为兵，入而为长。出兵临敌，则国有资粮之忧；而兵罢役休，则无复养兵之费。及至后世，海内多故，而征伐不息，以为害农，故特为设兵以办天下之武事。其始若不伤农者，而要其终衣食之奉，农亦必受其困，故为之法曰：不战，则耕以自养，而耕之闲暇，则习为击刺，以待寇至。此赵充国之法也。盖古之遗制，其不可施于今者甚多。而臣不敢复以为说，而此四者皆天下之所共知而不行者也。未知之而不行，此其故何欤？臣闻事固有可以无术而行者，有时异事变，无术而不可行者。均民以名田，齐众以立制，是无术而可以直行者也。平籴以救灾，屯田以宽农，是无术而不可行者也。古者贤君在上，用度足而财不竭，捐其有余，以备民之所不足，而不害于岁计。今者，岁入不足以为出，国之经费犹有所不给，而何暇及于未然之备？古者将严而兵易使，其兵安于劬劳，故虽使为农而不敢乱。今者天下之兵，使之执劳者，皆不知战，而可与战者，皆骄而不可使，衣食丰溢，而筋力罢惫，且其平居自处甚倨，而安肯为农夫之事？故屯田平籴之利，举世以为不可复者，由此之故也。曷亦思其术矣？臣尝闻之：贾人之治产也，将欲有为而无以为资者，不以其所以谋朝夕之利者为之也。盖取诸其不急之处而蓄之，徐徐而为之，故其业不伤而事成。夫天子之道，食租衣税，其余之取于民者，亦非其正矣。茶盐酒铁之类，此近世之所设耳。夫古之时，未尝有此四物者之用也，而其为国亦无所乏绝。臣愚以为可于其中择取一焉，而置之用度之外，岁以为平籴之资，且其既已置之用度之余，则不复有所顾惜，而发之也轻。发之也轻，而后民食其利，其与今之所谓常平者，亦已大异矣。抑尝闻之，人之牧马者，不可使之畜豚彘。马彘之相去未能几也，而犹且不可使。今世之兵，以兵募之，而欲强之以为农，此其不从，固无足怪者。今欲以兵屯田，盖亦告之以将屯田而募焉。人固有无田以为农而愿耕者，从其愿而使之，则虽劳而无怨。苟屯田之兵既多而可用，则夫不耕而食者，可因其死亡而勿复补，以待其自衰矣。嗟夫！古之人其制天下之患，其亦已略尽矣，而其守法者，常至于怠惰而不举。是以世之弊常若近起于今者，而不求古之遗法而依之以为治，可不大悲矣哉！