末帝宣统元年，春二月，降谕宣示朝廷一定实行预备立宪。先是，光绪三十二年宣示立宪，以九年为之预备。数年以来，政府不职，百事堕废，筹备之事，有名无实。至是，以帝初立改元，欲一新图人之耳目，故为无聊之颁布，以自文饰。 夏五月，命陕甘总督升允开缺，以奏阻立宪故也。 秋八月，以九月初一日各省诏议局开议，降谕诰，诫议员及各督抚。 冬十一月，革甘肃布政使毛庆蕃职，因玩误宪政也。 十二月，直隶各省咨议局议员孙洪伊等请速开国会，不允。时国人见时局日亟，佥谓非亟设监督机关，无以促政府之改良。由洪伊等联合二十馀万人，上书政府，龥请缩短立宪期限，早开国会。旋奉谕旨，俟将来九年预备业已完全，国民教育普及，届时必毅然降旨，定期召集议院。 颁行府厅州县地方自治章程。 颁行法院编制法。
二年，夏四月，颁行现行刑律。 颁行币制则例。中国币制单位定名曰‘圆’，暂就银为本位，以一圆为主币，重库平七钱二分。另以五角、二角、五分一角三种银币，及五分银币，二分、一分、五釐、一厘四种铜币为辅币。圆、角、分、釐各以十进，永为定价。 五月，咨议局议员孙洪伊等并各省旗籍、各代表请速开国会，不允。上年国会请愿见拒政府后，而民智愈固，至是，以三十万之大众为第二次之请愿，各代表上书中有曰：先帝下九年开国会之诏，全由当时时势与今不同。先帝犹是尧步舜趋之时，我皇上已处禹驰汤骤之世。是月二十一日，奉旨，仍俟九年筹备完全，再行降旨定期，召集议院。 冬十月，各省咨议局及各省人民代表等，请速开国会，组织责任内阁，命缩改于宣统五年实行开设议院，并命即行组织内阁。时国人知舍国会与责任内阁，无以救亡。再联合各省为第三次请愿之举。各省督抚亦于是年九月二十三日，合词电奏；资政院于同月二十六日，决议上请。至是月初三日，始有诏，允于宣统五年召集议院，并先将官制厘订；须即组织内阁，编订宪法。时论谓政府舍国会而先取内阁，不知国会未开以前，所谓责任内阁者，果何所附属？且督抚电奏，人民请愿，皆云责任内阁，而诏中删去责任二字，不知无责任之内阁，吾闻之有之也，既已久矣，何俟宣统三年而始成立，何俟再以诏书为之规定？ 谕所有各省代表人等，著民政部及各省督抚剀切晓谕，令其即日散归，各安职业。 派贝子溥伦、镇国公载泽，允纂拟宪法大臣。 十一月，资政院奏大臣责任不明，难资辅弼，不省。先是，资政院屡有书责问军机责任，军机公然以不负责任覆之，资政院遂具书弹劾军机大臣责任不明，请别组织责任内阁。奏入，奉旨：“朕维设官制禄及黜陟百官之权，为朝廷大权，载在先朝钦定宪法大纲，是军机大臣负责任与不负责任。暨设立责任内阁事宜，朝廷自有权衡，非该院总裁等所得擅领，所请著毋庸议。”是谕乃由军机署名，盖假诏旨以为护符也。 命民政部步军统领衙门，将东三省要求速开国会代表，送回原籍，不准逗遛，并命各督抚开导弹压，如有违抗，查拏严办！ 命宪政编查馆迅速纂拟内阁官制。 十二月，颁布新刑律暨暂行章程。 颁布宣统三年预算案。 发还天津人温世霖于新疆，以其在津组织四次国会请愿也。
三年，春正月，申谕各省停止刑讯。 三月，颁布全国军队训谕六条。 夏四月，颁布内阁官制，设立内阁，以军机大臣庆亲王奕劻为总理大臣，大学士那桐、徐世昌为协理大臣，外务部尚书梁敦彦为外务大臣，民政部尚书肃亲王善耆为民政大臣，度支部尚书镇国公载泽为度支大臣，学部尚书唐景崇为学务大臣，陆军部尚书荫昌为陆军大臣，郡王衔贝勒载洵为海军大臣，法部尚书绍昌为司法大臣，农工商部尚书贝子溥伦为农工商大臣，邮传部尚书盛宣怀为邮传大臣，理藩院尚书寿耆为理藩大臣，均为国务大臣，裁撤内阁军机处、会议政务处，旧设内阁大学士、协办大学士，仍次于翰林院。时内阁虽成立，而为奕劻所组织，阁虽又以皇族居多数，于是国人皆晓然其意旨之所在，而称之曰“贵族内阁” 设立弼德院。 颁布内阁属官制暨内阁法制院官制，裁撤宪政编查馆、吏部等衙门。 六月，都察院代奏直省咨议局议员，请另行组织内阁，不许。时国人以皇族组织内阁，不合君主立宪公例，由咨议局议院请都察院代奏，奉旨以：“黜陟百司，系君上大权，议员不得干预！” 改礼部为典礼院。 命溥伦、载泽纂拟皇室大典。 命裁各省府治首县，设立地方审判厅。 秋九月，谕撤销内阁暂行章程，再再以亲贵充国务大臣。时湖北武昌民军起，湖南长沙、江西九江、陕西西安、贵州贵阳、山西太原同时响应，国内人心瓦解。资政院疏称内阁应负责任，国务大臣不宜委任懿亲。是月初九日奉旨：“懿亲执政与立宪各国，通例不符。我朝定制，不令亲贵干预朝政，实深合立宪国家精义。同治以来，国难未纾，始设议政王以资夹辅，相沿至今。本年设立内阁，仍令王公等充国务大臣，原属一时权宜之计。朝廷本无所容心，兹据该院奏称皇族内阁与立宪政体不能相容，请取销内阁暂行章程，实行内阁完全制度，不以亲贵充当国务大臣等语，所陈系为尊皇室而固国基起见，朕心实深嘉纳，一俟事机稍定，简贤得人，即令组织完全内阁，不再以亲贵充国务大臣，并将内阁办事暂以符宪政而立国本。” 资政院奏请颁布明诏，将宪法交院协赞，允之。 庆亲王奕劻等奏，奉职无状，请立予罢斥，允之。奕劻开去内阁总理大臣，那桐、徐世昌开去协理大臣。 镇国公载泽等奏国务重要，请另简贤能，以符宪政而资治理，允之。载泽等均各开去国务大臣。 授袁世凯为内阁总理大臣。