食盐征税，本为财政上一种不良之制度。顾吾国榷盐，远在汉时。虽历有变迁，然常为国家收入之一大来源。清代行盐，其先大抵采用一种引制。就某一区域，按其食盐可能之消费量，归商人担认运销。因运销数量之单位曰引，故运销之口岸曰引地，运销之商人曰引商。每引若干斤，纳税若干，均由政府规定。且担认运销若干，须在规定时期如数销讫，否则仍应按引缴足税银。其后复有一种票制，准商人各视财力所及，认销若干引之盐。照缴税银后，给予盐票，凭票面所载认销数量及指定区域运盐经销。惟盐务情形复杂，素为弊薮。而其税厘(引商纳税不纳厘，票商税厘并纳)，则关系国家收入，其供求又关系生产者与消费者之生活。苟非管理得宜，极易形成严重之局面。故吾国自来名臣怀抱经济者，无不于盐政注意探讨。况清代产盐省区之总督均兼管盐政，故于行盐一事，尤不能不深切关怀，随时有所设施，如陶澍、曾国藩、左宗棠皆其俦也。
浙江行盐，向采引制。由本省之杭州、嘉兴、绍兴、宁波、台州、温州及江苏之松江七属分管。松江一属包括镇江、常州、苏州、松江及太仓等四府一州，又所谓苏五属者也。每年规定销额：正引八十万五千三百九十六道，照改余引八万道，余引十五万道。共征课银三十二万数千两。但当道光年间，已每年仅能销至五六成。自咸丰三年(1853)，太平军入据江宁省城，江浙政治失其常轨，杭州、嘉兴与松江三所所辖引地，逐渐为淮盐所侵灌，浙盐销数益大减。惟绍兴一所因借销淮盐在江西之引地，不至全行废堕。然自十年(1860)以后，安徽与江苏在江南之各郡县相继沦陷，已而浙江同是遍地战氛，运道阻塞。于是绍兴引课，亦复崩溃。此为宗棠未入浙江以前状况。同治二年(1863)，宗棠督师衢州，嗣浙东各郡县先后克复，始饬绍兴行盐试改票制。及全省肃清，而调查盐政案牍，荡然无存，盐商盐灶大半凋零，间有一二旧商，皆避乱甫归，赤贫如洗，势难责令继续领引销盐。于是令杭州、嘉兴、松江三所一律暂改票制。无论新商、旧商，但能纳资到库，即给票认地行运。自同治四年(1865)起，以一年为期别由政府助以下列四端：
(一)首重缉私，以疏票引；
(二)痛改浮费，以纾商困；
(三)核减卖价，以敌邻私；
(四)严查煎数，以杜影射。注734冀原引课之早日如数恢复。
福建行盐，当道光、咸丰年间，有官帮，有商帮。官帮之中间，又有福州、兴化、漳州与泉州四府属二十一厅县之各帮及县澳各帮。商办之中，又有官代商运一种。官帮每年应完正课银三万八千四百余两，溢课及额外盈余四万二千七百余两，共八万一千一百余两。商帮每年应完正课银十一万五千五百余两，溢课及额外盈余九万五百余两，共二十万六千一百余两。官商两帮合计，二十八万七千三百余两。此两帮均积弊重重，而盐场人员尤为腐败。就福州等帮言之：课皆向归州县征收，无论已未征数，均应按日计算，责令完缴。因州县畏难苟安，任人包办，名曰穙户(即馆办之别名)。其以地方民情刁蛮，不敷征解者，固非无有；而获有盈余者，实亦不少。徒以甲年所收之课，必待乙年奏销；相率以二三分抵充布政使库军需，冒销无着之款，避免革职处分。其余则尽饱私囊，攘为己有。纵经盐法道严札频催，而抗延不交，竟成积习。就县澳各帮言之：距盐场较近，收私卖私，习为固然。其始地方官姑为隐忍，久之官势浸衰，私枭浸炽。于埕私、场私、包私、船私、帮私、引私之外，复有纠党持械，明目张胆之担私。与官争利，与商为仇。到处皆然，无从捕治。就西路商帮言之：一商倒帮，分派各商代课。课额愈多，成本愈重。又加以规费之需索，流交之帑息，海溪之险阻，亏折坐耗，不数年而资产荡然，倒罢相继。又就官代商运言之：商帮倒罢，篷额无人认配，又变为官运。试办之始，销路尚觉疏通。久之，官视为利薮，开销挪垫，虚抵搪塞，办运者扣费以入私橐，督销者卖私以取盈余。比课额太悬，又捏报失水、抢毁等情，上下分肥，弊端百出，致所领成本，逐渐消磨。至盐场人员本有督晒配运之责，有缉私修坎之责。今因场署大半无存，官坎莫考，遂不驻场经理，借寓省城。遇有海私进口，商人收买运销；又冒认场分，指私为官，截角收买，借图渔利。致埕坎全废，遍地皆私。滨海之民久不知场员为何官，配盐为何事。坐是种种原因，故当咸丰初年，已认有整理必要。彼时所拟办法：曰就场征课，曰按包抽税。只以主管盐政者之因循，复经太平军之窜扰，而全省盐纲几至全废。如同治元年(1862)，虽报收课银二十一万两有奇，实解止八万两有奇；二年仅报收银十万两有奇，实解更止六万两有奇。四年(1865)，宗棠莅闽浙总督任，断然试办票制，期以一年，其具体办法为：
(一)用盐道票代引，名曰贩单；
(二)西路以引商为票商，县澳以穙户为贩户；
(三)西路每引原为六百七十五斤，以三十引起票，东南路及县澳每引原为一百斤，仍以百斤起票；
(四)两路每引征正课银四两五钱零，每两加耗一钱，又每两抽厘四钱；东南路及县澳每引征正课银四钱四分零，亦每两加税一钱，又每两抽厘五钱。注735
一面收束过去：
(一)将咸丰七年(1857)前积欠无法分年带征之课银八十七万一千二百余两，悉予蠲免。注736
(二)将同治二年(1863)商帮溢课及三年(1864)正课银二十万六千一百余两，先匀分四年带完后准归入票运带征，统收统算。注737
(三)将一、二两项外官商帮积欠银四百余万两，仍行追缴。注738
(四)将办理贻误之盐法道潘骏章奏参革职，并追缴赔项。注739
一面整饬未来：
(一)裁革所有杂课、陋规及一切冗费。
(二)严诫盐场人员，驻场督配。
(三)就各府、州、县分设局卡，重抽私贩。
(四)就下游滨海一带地方，酌拨师船驻防，以杜担私船私偷漏。注740
讵意户部对于骤改票制，大为不满，移文诘责。宗棠覆奏，逐加痛驳。并指明试行票制半年内：(一)课厘已收银十六万数千两，待收十余万两，足抵同治元、二年间(1862—1863)一年及一年半所收之数；(二)积欠已追回银五万余两；(三)陋规已裁革每年七八万两。其疏尾更慨乎言之：
……从前部臣知闽鹾之日坏，奏议改章，若前任督、抚臣肯不计身家利害，毅然为国家长久之计，则现在新获之效，早行之十余年以前，计所获已不下二百余万两，何至积欠至四百余万两之多。乃从前积欠至四百万两，而不闻部臣参办责赔；兹力排众议，奏请试行，而部臣转持苛论。事关国计，臣安敢缄默不言。总之任法不如任人，人存而政斯举；兴利不如除弊，弊尽而利自生。盐务为腥膻之场，为奸弊之薮，见效最难，致谤则易。苟无洁己奉公，独立不惧之员，即改行票运，臣亦安能保其必无流弊。惟据现在而论，臣虽不肖，断不敢计及身家利害，重负君父；盐道吴大廷尚知自爱，又正当感恩图报之时，断无背公营私之理。试行期内，虽部臣责臣与抚臣、盐道以参赔，并称如该督等不候命下，已竟撤商行票，将来课额亏短，全纲涣散，臣部惟有从严参办，并将亏短库款，责成率详之盐道与率准之督抚分成赔缴，以肃功令而重鹾政。臣与吴大廷无所愧，亦无所怯也。若后此兼管盐政以及盐道不得其人，则此时试行之章，安知非从前相沿之弊。是则非微臣所敢任，而部臣所能议者。可否敕下部臣将闽盐试改票运，应止应行，速议具奏，俾微臣得免意外吹求，不胜感悚之至。至盐政原督臣兼管，与抚臣无涉；盐道虽系专司之员，然举行票运，实微臣一时愚昧之见，并叠次函牍责令毋避嫌怨，详议候核，非盐道所能专，似可一并无庸置议。……
清廷无以难之，不复交部议，即允准试办一年。注741期满，宗棠奏报其经过：
……自同治四年(1865)五月二十二日，留商改票，设局试行。是时，下游官帮各厅、县军务未靖，先从西南路各帮办起。官运商贩幸均遵照新章，力求整顿，课厘并完。行之数月，渐有成效。迨全闽肃清，七、八月之间，先后选派妥员，驰赴石码、泉州一带，招徕贩户，改行票运。除莆田一县尚无贩户认办，仍归该县官办；台湾一府暂行酌量抽厘；东路一帮仍复按担抽课；永(福)、德(宁)、(古)田、南(屏)帮系属官代商运，仍饬道遴委妥员开帮举办外，其福(州)、兴(化)、泉(州)、漳(州)各帮均已设法招贩，试行票盐。所有未经招贩以前，仍分别正、溢课、杂等款，另行附册咨部，以示区别而昭核实。
以上各官帮或招贩之迟速不同，故造报之日期不一。现已试办期满，自应一律截清，统作本年五月二十一日为止，以归划一。庶下届期满，造报各册，易于稽核。兹查自上年五月二十二日改行票运起，至本年五月二十一日止，试办一年期满，共收：新盐课耗厘银四十万五千三百七十一两五钱四分九厘一毫四丝；旧盐厘金银三万八千三百七十二两五钱六分九厘；劝捐牙帖、子店缸捐共银三万七千六百二十七两二分八厘；带征未改票以前正课、溢课、杂帑息，带输运本等项，共银一十二万二千六十七两九钱六分三厘一毫九丝；统计共征捐六十万三千四百三十九两一钱九厘三毫三丝。……注742
按上述新盐课耗厘项下，票运部分为银二十四万七千八百五十四两五钱五分八厘，虽尚属局部，已与官商帮原应年缴课额银二十八万七千三百余两相差无几。而综全部收入银六十万余两言之，则较以往历年缴完正溢课，带输带息等仅得现银十余万两者，亦已增至三倍之多。其中所谓帑息者，犹为雍正年间，政府借给各帮之运本，原系将八种地方事业基金移拨，而收息供经常之用。大率以一分起息，每年约计银一万四千八十九两(逢闰加一千一百七十四两)。然此项息银未能年清年款，至是已积欠十二万六千二百余两。宗棠因奏请：
(一)将以往积欠之息概与豁除；
(二)将以后之息，概行停止；
(三)将三种运本之息金，减三分之一，又三种仍照原数，均另指厘金收入拨补，以资维持(以均由布政使记账垫拨)，运本俟后收回；
(四)将二种运本之息金计银二万五千二百两(逢闰加二千二百两)于五年后，照原案开征，完息作本。注743
总之，福建盐务，经宗棠毅力整理，从此采行票制，确乎焕然改观矣。惟此时浙、淮盐在江西引地未设，闽盐乘隙推销，故税收随而特旺。其后浙、淮引地收回，福建盐政税收亦遂大为减色矣。
甘肃产盐之区，向定引地征课者，有漳县井盐，西和县盐关井盐，灵州之惠安堡花马小池池盐等三处。漳盐行销洮州厅、岷州、通渭县、会宁县、安定县、伏羌县、宁远县、陇西县、丞漳县、秦州、秦安县、清水县、靖远县，额引三千六百二十二张，每引征课银一两一钱七分三厘五毫有奇，共课银四千二百五十两零。盐关盐行销两当县、徽县、成县、文县、西和县，额引一千六百二十六张，每引征课银六钱五分五毫有奇，共课银一千零五十七两零。惠安盐行销平凉府、庆阳府一带，额引六万七千四百四十张，每引征课银二钱一分五厘五毫，共课银一万四千五百三十三两零。三处统计额引七万二千六百八十八张，课银一万九千八百四十两零。嗣雍正间，以土盐浸销官引，逐年摊入丁粮征收，约计每地丁一两，摊征银六厘至一钱五分不等；每民粮一石，摊征银二分九厘至一钱三分五厘不等；每屯粮一石，摊征银六厘零。此为甘肃特殊之情形。咸丰八年(1858)，招商领帖，每年纳课银一万八千两。已而“回乱”发生，盐政废弛，至同治十一年(1872)而商课积欠至十五万两。宗棠既平“回乱”，遂于同治十三年(1874)奏准将积欠全部豁免，另订新章：按盐色之高低，销路之广狭，酌抽厘金，以票代引，改课为厘。漳盐每斤抽制钱十三文；盐关盐每斤抽制钱九文；惠安盐每斗(重四五十斤)抽制钱四十文，盖较东南为重。注744
上述三处外，皋兰县、狄道州、金县、渭源县食盐，产自皋兰境内之白墩子池盐，原征土盐税，同治十三年(1874)，亦经宗棠改为并征厘金。甘州府、凉州府、肃州三属食盐，产自高台县西之土盐池，镇番县境内之蔡旗堡、马莲泉、白土井、董家庄、小西沟诸池井，亦运自蒙地之雅布赖池，诺尔土布鲁池，均原无引地，亦无额课。光绪元年(1875)起，由宗棠开征土盐税，计高台县每年一百六十八两零，永昌县四十三两零，镇番县二百五十三两零。西宁府属食盐，产自青海，亦向无引地额课，至同治年间，始由宗棠开征厘金，视如药物，与药材并收，然每年不过数十两。注745
陕西北境之花马大池，产盐甚旺，此外尚有波罗、哇哇、红崖等池，以及界连陕甘之烂泥、莲花两池。光绪初，宗棠奏准，于定边县设花定盐局，抽厘助饷。地属陕西，而由甘肃委员督办，于是陕西盐利归于甘肃。注746
陕西南境食蒙盐，产于阿拉善境内：青色者，为擦汉布鲁克池盐；白色者，为同湖池盐；红色者，为红盐池盐。其先仅由蒙民就甘肃沿边以易粮食，后乃逐步运销内地。咸丰八年(1858)，经陕甘总督奏准，由官招商承销，每年缴税一万六千两(每百斤八两)。同治初，汉回肇衅，交通梗阻，承商亏欠税银十三万三千余两，无法继续。至同治十一年(1872)，乃由宗棠一面将旧商撤销，并免其积欠；一面另招新商，按下列办法承销：
(一)限定蒙盐从一条山、五方山等两处，至毕兰、靖远、修城，经会宁、陇西、宁远、秦州，转运汉中、南阳销售。不得改道，以免侵灌漳盐引地。
(二)规定蒙盐每一百斤收税银八分，又收厘银八分。盖较漳盐在产地照缴引税外，复在甘肃运销，每斤抽厘钱十文者，为低。俾商人不致抑勒蒙人贱售。并规定税由总商缴纳，厘由向总商贩盐之商人缴纳，与蒙人无关，以免妨碍边民生计。
按阿拉善之蒙盐输入甘肃，每岁不下五万驼，每驼二百四五十斤。故依宗棠估计，每年可共收税厘银约二万两。注747
综括宗棠在陕甘整理盐政，凡为两种：原有课税者，并入厘金征收；原无课税者，酌征税厘。然以人口稀少，且鲜知腌制，故销盐不多。除阿拉善蒙盐外，其实际收入，自同治十一年(1872)终，讫光绪六年(1880)终，仅得六万零八百十六两。而原有引课者，以后仍渐摊入丁粮焉。
两淮盐课最巨，而盐务亦最坏。当嘉庆、道光年间，经陶澍整顿一次，至太平军兴而复败坏。太平军平定后，国藩与宗棠先后任两江总督，均有所规画。所谓两淮者，盐区以淮河为界，北为淮北，南为淮南也。注748
淮南盐在各省之引地，为安徽、江西、湖北、湖南四省之一部分，即所谓扬子四岸。当太平军时期，因运道梗阻，安徽借销淮北盐与浙江盐，江西借销浙江盐与广东盐，湖北借销四川盐，湖南借销四川盐与广东盐。此四省当局只求有盐可资抽厘以给饷，自不暇顾及淮南之引地，国家之盐课。同治三年(1864)，太平军肃清，国藩两任两江总督，悉心整理，一面改引制为票制，一面收回原有引地。后者除安徽、江西两省因属两江总督辖境自无问题外，湖北、湖南两省借销川粤盐已历十年，在盐商因利其销路，在官吏尤利其厘金，故不愿遽将川粤盐取缔，并将淮盐原有引地交还。坐是，淮南盐在此两省，仍大受打击，而在湖北为尤甚，以淮南盐运销湖北者原占全部引额十分之六也。惟川盐质味较佳，运输较近，自难与竞争。国藩数度力争不得，当与议定：暂以若干部分，容川盐与淮盐并销；又以若干部分专销淮盐，其川盐颗粒不容侵入。及宗棠到任，查得咸丰元年(1851)淮南盐在湖北与湖南引额原为四十一万三千四百五十六引(每引六百斤)，同治三年(1864)以后只行二十七万二千引，不足十四万一千四百五十六引；在安徽引额原为十一万四千八百五十八引，只行七万二千引，不足四万二千八百五十八引。惟在江西引额原为十四万五千一百二十引者，反增至十七万引者。当奏陈应力图兴复原引额，而注意四事：
一曰讲求盐质也。淮盐约有两种：淮北晒盐，借风日之力而成，色白而味佳；淮南煎盐，取卤注锅镬，火煮而成，色黯而味微涩。北盐较南盐利于销售。惟场分无多，产盐不盛，不如南盐产地多而配销引岸又远且广也。川粤之盐，略与淮北相近，色味均较淮南为佳。引地之被其侵占，虽由成本之轻，亦由盐质高于淮南之故。从来办理盐务，莫要于缉私。而欲私净官销，莫先于减价。诚以价平则销数自畅也。然盐价虽较私为减，而官盐色味不如私盐之佳，则其势不足敌私，民食终难舍彼而就此。故收回引地，从前官商未尝不意度及之，而终不免怀疑自阻者，以色味不逮也。臣按煮海成盐，既资人力，则色味高下，自由人力致之。访知扬垣存盐之向称上色者，曰真梁、正梁、顶梁三种。尤贵者，重淋一种，其色味与淮北无异。重淋云者，盖即取场灶存盐，重加水淋，滤出而成者。取至验视，色白味佳，较蜀粤所产，殆有过之，而其价每斤不过增钱一文有奇而已。现饬场员、垣商仪征掣验委员通照重淋一色煎收，严禁搀和混杂，为正本清源之计。盖无论能否敌私，而讲求盐质，裕课便民，本盐政应办之事也。
一曰裁减杂款规费也。盐务本腥羶之场，自盐政、运司，至掣验、分司、经历、大使、知事、文武印委各衙门，例有公费外，善举有费，供应杂差有费，以及挂名差使薪水干脩，凡取之盐务，并入票本积算者，繁巨日增。兹拟善举有益地方，准随时酌议加增；此外应裁者裁，应减者减，逐加厘定备案。嗣后不准别立名色，违章巧取。以身先之，期于共济。庶几成本可轻，而减价敌私之效可睹也。
一曰缉私宜严也。私盐之侵鄂岸者，川盐为大宗。其借岸行销者，不必论。近由荆州、监利而上，浸至借岸之外，而武(昌)、汉(阳)、黄(州)、德(安)一带并受其患矣。私之浸湘岸者，粤为大宗。其专岸行销者不必论，近越衡(州)、永(州)、宝(庆)三郡之外，浸至专岸之外，而长沙各属并受其患矣。此犹下游之患在意中者也。其意外之私，如浙江岱山所出之晒盐，价极廉而产极旺，宁波钓船、夹板洋船公然装载，由海口驶入长江，插用洋旗，不服盘诘。内地轮船亦然，而直隶、福建采办米粮之船，各省差遣来江轮船皆将装盐上运，非预示阻截，徒责之局卡员弁临时讥禁，势有未能。此犹外来之患也。至枭匪私中之私，票贩官中之私，难以数计，尤为境内之患，防不胜防。臣现饬水陆各营沿途巡缉，一面张示晓谕，先清外来及本境官私隐患，以清其源；一面函致四川督臣、湘北督抚臣，请其助复引地，仍挑选臣部亲军水、陆各一营，赴湖北、四川交界引地，备巡缉之用。庶几同心共助，于大局有所裨益。
一曰先行官运以导商也。收回引地，本商贩所至愿。然骤议通行，事同创举，商情有不能遽释者，不能不行官运，以导其先。兹拟遴委妥员领五千引，运赴湖北荆州借岸，由螺山、监利渐入试销。所有领运成本，销售价值，均与商贩一律办理，略无异同。意在借悉运销出款，售盐入款，了然心目，然后量其赢缩，定为永远章程。庶几裕课便民、恤商二者兼权并计，推行尽利，其法乃可大而尚久。
同时，与各商接洽增引。计湖南、北增复十五万引，每引一次收票费银十两，先收四两(每五百引为一票)，安徽增复四万二千五百八十八引，每引一次收票费银十六两，先收八两。共增复十九万二千八百五十八引，预算每年可增收正课银十七万两有奇，厘金一百二十万两有奇。此外湖南之衡州、永州、宝庆三府淮南盐原引地，有人请认旧额四万六千八百余引；辰州专岸有人请认一万二千引；永绥苗疆专岸有人请认一千七百十二引；又岳州府属之平江专岸近年曾销盐片一万引，至是有人请加二千引。顾宗棠之计画，一阻于户部，再阻于湖广总督，三阻于淮南旧盐商。户部责宗棠未先与湖北、四川两省商得同意，认为窒碍难行。湖广总督仅允每月先复一二百引，又反对宗棠自派水陆部队前往缉私。淮南旧盐商因宗棠严厉禁止夹带重斤及虚报淹销诸弊，又因彼等原执盐票，平日买卖，可每张索价银一万数千两，而新发盐票每张仅收银数千两，致旧票无人过问；遂设计倾轧，谣诼纷起。且当时宗棠办理此案，本人虽清白乃心，而部下不免上下其手，致引起弹劾(另详七十六节)。结果，清廷改定一种增引减少与票费加多之政策，以为折衷。于是湖南、北所增十五万引减为三万引，以二万引归湖北，一万引归湖南，共收票费银六十万两；安徽所增四万二千八百五十八引，减为一万七千七百六十引，共收票费银三十五万七千一百六十两。至湖南衡州等各引地专岸，其后仅核定平江增加二千引，共收票费银四万两。注749
淮北盐在客省之引地，为河南及安徽两省毗连江苏之一带。自道光年间，因引制废堕，由陶澍改行票制，销数日旺，由原额二十九万六千九百二十八引(每引四百斤)，渐增至四十六万引。及捻军窜扰，防剿部队饷无所出，各自提盐营运，以给军食，票制亦崩溃。后经国藩设法整理，恢复陶澍旧规。惟国藩以军事初定，闾阎未尽复元，暂照原额二十九万六千九百二十八引行盐。国藩以后历任两江总督，深虑增引后，纲分不能提前，不图回复至四十六万引原额。逮宗棠莅任，认为引地肃清已久，户口日繁，销盐自必日旺，断无销畅引滞之理，劝导各商增复十六万三千十八引，每引一次收票费银二两，共三十二万六千三十六两。并将下列两种淮北盐受病之原，予以解除：
(一)盐河以西坝至安东县之傅家堰六十里，河身高仰，势若建瓴，一遇水浅，则商人运盐，起驳既艰，抛耗又巨，遂致运迟费重，累日增加。宗棠饬挑浚深通，俾盐艘畅行，运输无阻。
(二)垣盐出场，票贩最重盐色。欲求上色而不可多得，遂向池商暗中贴价，名白贴色。甚至商伙勾串，卖放重斤。前者暗增商本，后者有占国课。宗棠饬盐运司转饬分司亲赴盐场履验，遇犯必惩。卒将数十年积弊，一扫而除。注750
光绪九年(1883)，宗棠因病去两江总督任，在任凡二十一个月，其间兼管两淮盐务之成效，据所奏报：“淮南部分，解过实银五百数十万两。比较前任，自同治三年(1864)至今，岁入均不过二百数十万两，收至三百万两以上者，不过偶一二年，兹光绪八年(1882)收数已二百八十九万余两。淮北部分，全纲四十六万引，亦早经运竣。”总之，经宗棠整理后，淮南盐共增四万七千七百六十引，淮北盐共增十六万三千十八引，共收票费银一百三十二万三千一百九十六两。每年可共收课厘银八十余万两。注751