神宗即位，改元熙宁，其年四月，诏王安石越次入对。文忠服阕还朝，则已在安石参政之时。倡言新法，朝局尽变，神宗召见文忠，问以政令得失，公谓：“求治不宜太急，听言不可太广，进人不可太锐，愿镇以安静待物之来，然后应之。”退而上《万言书》曰：
臣之所欲言者，三言而已，愿陛下结人心、厚风俗、存纪纲。
人主之所恃者，人心而已。如木之有根，灯之有膏，鱼之有水，农夫之有田，商贾之有财，失之则亡，此理之必然也。自古至今，未有和易同众而不安，刚果自用而不危者。陛下亦知人心之不悦矣。
祖、宗以来，治财用者不过三司。今陛下不以财用付三司，无故又创制三司条例一司，使六、七少年日夜讲求于内，使者四十余辈分行营干于外。夫制置三司条例司，求利之名也；六、七少年与使者四十余辈，求利之器也。造端宏大，民实惊疑；创法新奇，吏皆惶惑。以万乘之主而言利，以天子之宰而治财，论说百端，喧传万口。或言京师正店议置盐官，夔路深山当行酒禁，拘收僧尼常住，刻减兵吏禀禄，甚至欲复肉刑。民且狼顾，然而莫之顾者，徒曰：“我无其事，何恤于人。”言操网罟而入江湖，语人曰“我非渔也”，不如捐网罟而人自信；驱鹰犬而赴林薮，语人曰“我非猎也”，不如放鹰犬而兽自驯。故臣以为，欲消谗慝而召和气，则莫若罢条例司。
今君臣宵旰几一年矣，而富国之功，茫如捕风，徒闻内帑出数百万缗，祠部度五千余人耳。以此为术，其谁不能？所行之事，道路皆知其难。汴水浊流，自生民以来，不以种稻。今欲陂而清之，“万顷之稻必用千顷之陂，一岁一淤，三岁而满矣”。陛下遂信其说，即使相视地形所在，凿空访寻水利，妄庸轻剽，率意争言。官司虽知其疏，不敢便行抑退，追集老少相视可否。若非灼然难行，必须且为兴役。官吏苟且顺从，真谓陛下有意兴作。上靡帑禀，下夺农时，隄防一开，水失故道，虽食议者之肉，何补于民？臣不知朝廷何苦而为此哉！
自古役人必用乡户，今者徒闻江浙之间，数郡顾役，而欲措之天下。单丁、女户，盖天民之穷者也，而陛下首欲役之，富有四海，忍不加恤。自杨炎为两税，租调与庸既兼之矣，奈何复欲取庸？万一后世不幸有聚敛之臣，庸钱不除，差役仍旧，推所从来，则必有任其咎者矣。青苗放钱，自昔有禁，今陛下始立成法，每岁常行，虽云不许抑配，而数世之后暴君污吏，陛下能保之与？计愿请之户，必皆孤贫不济之人。鞭挞已急，则济之逃亡。不还则累及邻保，势必有至，异日天下恨之，《国史》记之曰青苗钱自陛下始，岂不惜哉！且常平之法可谓至矣，今欲变为青苗，坏彼成法，所丧逾多，亏官害民，虽悔何及！
昔汉武帝以财力匮竭，用贾人桑宏羊说，买贱卖贵，谓之“均输”。于时商贾不行，盗贼滋炽，几至于乱，孝昭既立。霍光顺民所欲而予之，天下归心，遂以无事。不意今日此论复兴。立法之初其费已厚，纵使薄有所获，而征商之额，所损必多。譬之有人，为其主畜牧，以一牛易五羊，一牛之失则隐而不言，五羊之获则旨为劳绩。今坏常平而言青苗之功，亏商税而取均输之科，何以异此？臣窃以为过矣。议者必谓“民可与乐成，难与虑始”，故陛下坚执不顾，期于必行。此乃战国贪功之人，行险侥幸之说，未及乐成，而怨已起矣！臣之所愿陛下结人心者此也。
国家之所以存亡者，在道德之浅深，不在乎强与弱；历数之所以长短者，在风俗之薄厚，不在乎富与贫。人主知此，则知所轻重矣。故臣愿陛下务从道德而厚风俗，不愿陛下急于有功而贪富强。爱惜风俗，如护元气。圣人非不知深刻之法可以齐众，勇悍之夫可以集事，忠厚近于迂阔，老成初若迟钝。然终不肯以彼易此者，所得小而所丧大也。仁祖持法至宽，用人有叙，专务掩覆过失，未尝轻改旧章。考其成功则曰未至；以言乎用兵，则十出而九败；以言乎府库，则仅足而无余；徒以德泽在人，风俗知义，故升遐之日，天下归仁焉。议者见其末年，吏多因循，事不振举，乃欲矫之以苛察，齐之以智能，招来新进勇锐之人，以图一切速成之效。未享其利，浇风已成。多开骤进之门，使有意外之得，公卿侍从，跬步可图，俾常调之人，举生非望。欲望风俗之厚，岂可得哉？近岁朴拙之人愈少，巧进之士益多，惟陛下哀之、救之，以简易为法，以清净为心，而民德归厚。臣之所愿陛下厚风俗者此也。
祖宗委任台、谏，未尝罪一言者。纵有薄责，旋即超升，许以风闻，而无官长。言及乘舆，则天子改容，事关廊庙，则宰相待罪。台、谏固未必皆贤，所言亦未必皆是，然须养其锐气，而借之重权者，岂徒然哉？将以折奸臣之萌也。今法令严密，朝廷清明，所谓奸臣，万无此理。然养猫以去鼠，不可以无鼠而养不捕之猫；畜狗以防盗，不可以无盗而畜不吠之狗。陛下得不上念祖宗设此官之意，下为子孙万世之防？臣闻长老之谈，皆谓台、谏所言，常随天下公议。公议所与，台、谏亦与之，公议所击，台、谏亦击之。今者物论沸腾，怨讟交至，公议所在，亦知之矣。臣恐自兹以往，习惯成风，尽为执政私人，以致人主孤立，纪纲一废，何事不生？臣之所愿，陛下存纪纲者此也。
【批评】
宋黄震（字东发，余姚人，著《黄氏日钞》）评东坡此文云：“如长江大河，一泻千里。至其混浩流转、曲折变化之妙，无复名状。方其年少气锐，尚欲迅扫宿弊，变张百度，有贾太傅流涕汉庭之风。其言切中民隐，发越恳到，岩廊崇高之地，如亲见闾阎哀痛之情，有不能不恻然感动者，真可垂训万世。”
神宗皇帝即位后改年号为熙宁，当年四月，下诏书召王安石越级进宫面圣，询问治国方略。苏轼服丧期满，回到朝廷，已经是王安石当政的时期了。王安石倡议新法，朝廷局面完全改变，神宗皇帝召见苏轼，问他政策的得与失，苏轼对皇帝说：“追求天下大治不可以太急迫，听从朝臣意见不可以太广泛，升任官员不可以太仓促，希望陛下能用安宁的政策，等待时机到来，然后做出相应的对策。”退出后，苏轼写了一封《万言书》递上去，其中说：
臣所想说的，只有三句话罢了。请求陛下维系民心、敦厚风俗、保存法纪。
君主依靠的是民心，就像树有根，灯有油，鱼有水，农夫有田地，商人有资产，失去了就会灭亡，这是必然的道理。从古到今，没有朝廷和顺平易与百姓同心同德而国家不能安定的，也没有朝廷刚愎独断而不陷入险境的。陛下也知道百姓对新法的不满了。
自从太祖、太宗以来，管理财政的是三司。现在陛下不把财政交付给三司，无故又创设三司条例司，让六七个青年人天天在里面讨论研究，又派出四十多人分头外出办事。设置三司条例司，是想谋利的借口，六七个青年人和四十多个外派人员，是谋利的工具。新法开始声势很大，让百姓感到惊疑；因创法新奇，差吏都很惊惶疑惑。以一国之主的身份来谋求财利，以天下主宰的身份来管理财务，产生了各种舆论，万民议论纷纷。有的说京师的官方正店正商议要设置盐官，夔州路的深山里要施行酒禁，要将和尚尼姑拘拿收监，要锐减士兵府吏的薪水，甚至想恢复肉刑。老百姓且极其不安，但朝廷却置之不顾，还说：“我没有这事，何必顾虑别人说。”正如拿着鱼网到江中湖中去，对人说“我不是去捕鱼”，不如丢掉鱼网，人们自然相信；赶着鹰和狗进入山林，对人说“我不是去打猎”，不如放掉鹰和狗而野兽自然驯服。所以我以为要消除谗言而招致和气，那就不如撤销制置三司条例司。
现在君臣日夜忙碌，几乎一年了，而使国家富裕的功业，还茫茫然像捕捉风一样，只听说内府拿出几百万缗钱，祠部给僧侣度牒五千多人而已。用这些手段作为富国的办法，谁不能做呢？而所实行的事情，路人都知道其困难。汴河的水混浊，从有人民以来，就不用来种稻。现在想建池塘水库使水变清，“灌溉一万顷的稻田，一定要用一千顷的水库，一年一沉淀，三年水库就满了”。陛下就相信这种说法，便让他们考察地形所在，毫无凭据地寻求水利，狂妄和平庸之人轻浮急躁，随意争相进言。有关部门虽然明知道办法不合适，也不敢就此停止，却召集当地老少，去看是否可以实行。如果不是明显地难办，必定姑且发动工役。官吏们暂且顺从，真认为是陛下有意兴起工程。此举在上浪费国家财物，对下夺去农民耕作时间。堤坝防线一开，水流离开原来的河道，造成灾祸，即使吃了建议者的肉，对百姓又有什么补益！我不知道朝廷何苦要这样做呢？
从古以来的徭役对象，一定用乡间的人。现在听说江、浙之间，有几个州雇人代役，而要把这办法施行于天下。单丁户、女户，这是百姓中天生的穷苦人，而陛下首先要役使他们，皇帝拥有四海的财富，竟对这些人不加怜恤！自从杨炎制定两税法，原来的租调与力役已经都包括在内了，怎么又想收取力役钱？万一后代不幸有搜刮钱财的臣子，力役钱不去而差役仍旧，以此追查，则必然有要担当其罪责的人。青苗放钱法，以前就禁止。现在陛下开始立为成法，每年都照常执行。虽说不许强迫借款，而几代之后，暴君和贪官的出现，陛下能保证得了吗？估计那些愿意申请青苗钱的民户，一定都是孤弱贫穷无法生活的人，用鞭子抽打，急着催还债务，他们就会逃亡。人不回来，就把债务摊派给邻居和担保人，这是势所必然的事情。将来天下人怨恨此事，国史记载说青苗法从陛下开始，难道不可惜吗！而且常平法，已经算是极好了。现在要变为青苗法，破坏现成的好法律，所损失的更多，亏损官府危害人民，到那时即使后悔也来不及了！
从前汉武帝因财力枯竭，用商人桑宏羊的办法，官家在货物贱时买进，贵时卖出，叫作“均输法”。当时商人们都停止来往贩卖，盗贼猖獗，几乎酿成大乱。汉昭帝登上帝位后，大臣霍光顺应民心，取消均输法，然后天下太平，百姓安心，没有出现乱事。想不到今天这种观点又兴起了。立法之初，所花费的钱财已不少，纵然能稍有收获，而能征收的商税，所受的损失必然很多。譬如有人为主人放牧，用一头牛换来五只羊。失去一头牛，就隐瞒不说；获得五只羊，目的却是为了功劳。现在毁弃常平法而说青苗法的功绩，损害商税而取得均输的利益，和这个有什么区别呢？臣私下认为是错了。议论的人必然说“百姓乐于见到成功，却难于跟他一起谋划开始”，所以陛下不顾舆论坚持这种做法，一定要实行下去。这是战国时代那些贪功的人，冒险想侥幸成功的说法，不等到事情的成功，就已经民怨四起了。我希望陛下维系民心的原因，就在于这里。
国家之所以存亡，在于对道德重视的深浅，不在于强大和弱小；朝代长短的原因，在于风俗的厚薄，不在于富裕和贫穷。君主如果懂得这些，就会知道事情的轻重。所以我希望陛下崇尚道德而使风俗淳厚，不希望急于有功绩而贪求富强。爱惜风俗，像保护元气一样。圣人不是不知道严厉苛刻的法律可以使民众齐心，勇敢强悍的人可以成事，忠诚厚道的人过于迂腐，老成的人看似迟钝。但始终不肯用那些人来代替这些人，是知道那样做所得的少，而所丧失的多。仁宗执法极为宽大，用人有次序，体谅人的过错，从不轻易变更旧的法规。查考政绩，则可以说未必尽善尽美；拿用兵来说，十次出兵九次失败；拿府库来说，则仅能够开支而没有剩余。只有恩德在人们心中，世间懂得其中的道义，所以仁宗逝世的时候，天下人都归心于他的仁德。议论的人看到他晚年官吏多数因循苟且，没有振作，就想用苛察来纠正，用智慧能力来整顿，招来一批新进有勇锐取的人，以求一切速成的功效。还没有收到好处，而浇薄的风俗已经养成。很多人骤然晋升，有意外的得益，一小步就可跨上公卿和侍从之臣的地位，使按照常规升迁的人终生难于期望。这样而想要风俗淳厚，怎么能得到呢？近年来质朴的人越来越少，取巧升进的人越来越多。请陛下哀怜拯救，以简易作为施政之法，以清净作为施政之心，而使百姓的道德归于淳厚。我希望陛下淳厚风俗的原因，就在于这里。
祖宗任用御史和谏官，从没有把其中任何一个敢说话的人治罪。即使小有责罚，不久就将其官职超升，允许他们将所听到的上奏，而不必顾及什么长官和上司。说到皇帝用的东西时，皇上就要端正颜色听取；有关朝廷时，那宰相就得待罪处理。御史和谏官自然不一定都是贤能之人，他们所说的也不一定都正确无误。但须要养成他们敢于说话的勇气，给予他们大权，这难道是徒然的吗？这是要用他们来消除萌生奸臣的危险啊。现如今法令严密，朝廷清明，所谓有奸臣，当然万万没有这个道理。但养猫是为了消灭老鼠，不可以因为没有老鼠就养不捉老鼠的猫；养狗是为了防盗贼，不可以因为没有盗贼就养不叫的狗。陛下岂能不对上想到祖宗设立这官职的用意，对下为子孙万代作防范措施？我听到有德行的长辈们议论，都说御史谏官所说的，常常符合天下的公议。公议所赞同的，御史谏官也赞同；公议所抨击的，御史谏官也抨击。现在舆论沸腾，各种怨恨的话交迭而来，公议在哪里，也就可以知道了。我恐怕从此以后，习惯养成风气，谏官御史都替执政大臣私人说话，直到君主被孤立，法纪全被废除，到那时有什么事情不会出现？我希望陛下保存法纪的原因，就在于这里。
【评论】
宋代黄震（字东发，浙江余姚人，撰有《黄氏日钞》）评价苏轼这篇文章时说：“这文章好比长江黄河，一泻千里。至于其中混茫浩荡、曲折变化的妙处，简直无法描述。当时苏轼年少气盛，仍然想迅速扫除国家积累的弊端，做一番大革新，有贾谊在汉代朝廷之上痛哭流涕进谏的遗风。他的话说中了百姓困苦的要害，激昂恳切，仿佛在庄严崇高的庙堂之上也能亲眼看见里巷百姓哀痛的情状，让人不能不恻隐感动，实在足以作为万世的训诫。”